锚固定位、构建体系、多维诊断
——基于《国土空间规划城市体检评估规程》的编制和解读
北京市规划和自然资源委员会
北京市城市规划设计研究院
杨浚、石晓冬、杨明
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求“建立国土空间规划定期评估制度”“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。制定并发布《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》），明确城市体检评估的工作定位与成果应用、指标体系与评估内容、基础数据与分析方法等内容，是贯彻落实中央精神、确保国土空间规划城市体检评估工作规范性、可操作性和有效性的重要举措。
一、明确“城市空间治理和规划实施抓手”的工作定位，强化国土空间规划城市体检评估的权威性和全过程
工作定位：城市空间治理和规划实施抓手
《规程》在定义中明确国土空间规划城市体检评估是促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施有效性的重要工具，城市体检评估的对象既包括城市，也包括规划。对城市的特征状态从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度进行监测和评价；对规划的编制和实施从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面进行评估，反映规划实施的效力（规划实施一致性）、效益（实施结果合理性）、效应（使用主体评价）和保障（实施环境和政策机制），以及规划本身的作用和适应性。法定规划的目标、指标和任务是国土空间规划城市体检评估重要的参照系，体现了其独有的特点。
工作机制：全周期管理、全过程应用
《规程》在原则中明确全过程应用，开展体检评估要紧密对接国土空间规划，形成贯穿规划编制——任务分解——体检评估——督查问责——反馈落实的规划全生命周期管理实施机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理。《规程》明确了城市体检评估成果面向上级自然资源主管部门、本级政府和市民三个对象的应用，让城市体检评估真正能用管用好用，方显其价值。在国土空间规划编制审批完成后，城市体检评估是上级自然资源主管部门和本级政府实时全面掌握城市发展动态和规划实施状况最重要的抓手，并以体检评估结论作为开展执法督察及规划编制、实施和调整优化等管理工作、国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策的重要支撑。
二、构建“六个维度指标体系+六个方面评估内容+‘五个一’附件”的评估框架，兼顾工作的规范性、科学性和灵活性
城市体检评估工作既要落实中央精神，又要服务地方实际；既要规定“必选动作”，又要兼顾“自选动作”。体检评估的基本指标和基本内容具有普遍性，对各地统一要求，突出底线思维，与市级国土空间规划中的刚性管控要求相衔接。同时充分考虑各地的发展阶段和实际情况，通过“自选动作”预留弹性和灵活性，使《规程》对各类型城市具有较好的适应性。
指标体系：科学全面、刚弹兼顾、数据客观、易于实施
指标体系是各城市开展体检评估工作的重要抓手，《规程》提出由“6个一级类-23个二级类-项指标”构成国土空间规划城市体检评估指标体系，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享关键领域，区分基本指标、推荐指标和自选指标，使体检评估工作更科学、更具适应性。指标体系构建遵循以下原则：
一是强化底线约束，兼顾各地弹性。以33项基本指标为核心，各城市可结合本地发展阶段选择89项推荐指标中的指标，也可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率、结构和品质的自选指标，建立符合地方实际的指标体系。
二是确保不同规范之间高度协调统一。与《市级国土空间总体规划编制指南》指标体系衔接，《规程》指标基本覆盖编制指南中指标。
三是指标设计既重“物”也见“人”。《规程》特别注重引导城市以人的需求、感受和全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将宜业、宜居、宜乐、宜游等内容及指标作为监测和评价的重点，提升城市治理投入与居民感知之间的契合度。
四是注重数据可获取、可标准化，计算方法易实施。体检评估数据来源权威，以国土空间法定数据为基础，以相关法定统计调查数据为补充，以时空大数据为参考。法定数据保证了数据的权威性和可获取，待大数据形成统一标准，也将成为重要的标准化数据源。数据算法强化时空可达、反映人本导向，提高对空间治理问题的动态精准识别能力，促进城市体检评估工作客观、科学、高效。
评估内容：响应需求、衔接规划、面向应用
城市体检评估的内容要回应各方治理的关切，方能为各方所用。在国家治理层面，聚焦国家战略，与国家和区域有关要求充分衔接；在城市治理层面，聚焦民生问题、支撑体系、城市品质、政策保障等内容；在基层治理层面，聚焦街区治理的短板和市民的真实需求。
城市体检评估关于战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面内容的设置是基本框架，同国土空间总体规划编制主要内容衔接。城市政府可结合每年规划实施重点任务，对框架内的分析内容做出适当的调整，如北京年结合疫情，突出城市在安全和防灾方面的要求，增设“安全韧性”内容。将体检评估工作的开展与“开展政策研究、提出政策反馈”紧密关联，让体检评估真正成为政府有效治理城市的抓手。
年度体检和五年评估的差别在于年度体检抓重点、五年评估全覆盖；年度体检用于过程预警、五年评估用于动态维护。相较于以往的规范（办法）要求，《规程》增加了常态化的年度体检，其特点表现为“三个
